Lekcja 1 - Rozporządzenie EMAS

1.1 Rozporządzenie EMAS jako wynik ewolucji strategii ochrony środowiska

Podczas szczytu w Lizbonie w 2000 r. Rada Unii Europejskiej ustaliła, że strategicznym celem Unii jest przekształcenie jej do roku 2010 w najbardziej dynamiczne, konkurencyjne oraz oparte na wiedzy społeczeństwo na świecie. Aby to osiągnąć, UE musi mocniej zaangażować się w realizację zadań gospodarczych, społecznych i środowiskowych. Z punktu widzenia ochrony środowiska, oznacza to konieczność uniezależnienia stopnia degradacji środowiska od poziomu wzrostu gospodarczego, wprowadzenie zasad zrównoważonej produkcji i konsumpcji, jak również ochronę zasobów naturalnych i zrównoważoną gospodarkę tymi zasobami.

Wzrost znaczenia ochrony środowiska w gospodarce jest wynikiem coraz wyższej świadomości ekologicznej społeczeństwa. Świadomość ta przekłada się na presję wywieraną na podmioty gospodarcze i organy administracji. Społeczeństwo wymaga od przedsiębiorców stosowania praktyk bezpiecznych dla środowiska, a od administracji skutecznego nadzoru nad przedsiębiorstwami. Klienci coraz częściej interesują się wyrobami i usługami spełniającymi coraz wyższe standardy środowiskowe, a administracja stale zaostrza wymagania prawne. Sytuacja ta zmusza przedsiębiorców do systemowego poszukiwania sposobów osiągania coraz wyższych standardów, a administrację do poszukiwania efektywnych metod ich egzekwowania.

Systemy zarządzania środowiskowego (SZŚ), którym w pierwszej połowie lat 90 nadano formalne ramy poprzez opublikowanie szeregu standardów, znakomicie spełniają oczekiwania obu stron. Dzięki nim organizacje wypracowują spójną strategię działań na rzecz ochrony środowiska, a administracja może przenieść część odpowiedzialności za egzekwowanie wymagań na zaangażowane organizacje.

Uwaga: Norma ISO 14001 i Rozporządzenie EMAS odnoszą termin „organizacje” do wszystkich podmiotów wdrażających systemy zarządzania środowiskowego. W określeniu tym mieszczą się zarówno przedsiębiorstwa prowadzące działalność produkcyjną i usługową jak i organy administracji publicznej i instytucje pożytku publicznego. Więcej informacji na temat organizacji, które mogą zarejestrować się w systemie EMAS znajduje się w lekcji 4.

Proces wprowadzania instrumentów stosowanych dobrowolnie przez organizacje zastępujących do pewnego stopnia tradycyjny system nakazowo-zakazowy został zapoczątkowany jeszcze w latach 80. Znalazło to swoje odzwierciedlenie w dokumentach programowych UE, a mianowicie w 5. Wspólnotowym Programie Działania na Rzecz Środowiska: "W stronę Zrównoważonego Rozwoju" opublikowanym w 1993 r. Program ten podkreślał rolę przemysłu w kreowaniu wzrostu gospodarczego oraz konieczność przejęcia przez przemysł odpowiedzialności za stan środowiska naturalnego. Zakładał on poszerzenie spektrum stosowanych instrumentów w dziedzinie ochrony środowiska, kładąc szczególny nacisk na mechanizmy rynkowe w celu zobowiązania organizacji do przyjęcia aktywnej postawy w zakresie osiągania zgodności z właściwymi wymaganiami prawnymi dotyczącymi środowiska. W tym samym roku Parlament Europejski i Rada UE przyjęły pierwsze Rozporządzanie EMAS. Rozporządzenie to weszło w życie w kwietniu 1995 r. i nakładało na państwa członkowskie UE obowiązek stworzenia infrastruktury administracyjnej umożliwiającej organizacjom rejestrację w unijnym systemie EMAS. Warunkiem rejestracji było wdrożenie systemu zarządzania środowiskowego zgodnego z wymaganiami określonymi w Rozporządzeniu EMAS, opublikowanie deklaracji środowiskowej oraz poddanie obu tych elementów niezależnej ocenie.

W 2001 r. opublikowano zweryfikowane Rozporządzenie nr 761/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 19 marca 2001 r., dopuszczające dobrowolny udział organizacji w systemie ekozarządzania i audytu we Wspólnocie (EMAS). Zasadniczą zmianą wprowadzoną w znowelizowanym Rozporządzeniu EMAS było dopuszczenie udziału w systemie organizacji pozaprzemysłowych a także zastąpienie dotychczasowej treści Załącznika I do Rozporządzenia EMAS, zawierającego wymagania w stosunku do SZŚ, tekstem normy międzynarodowej ISO 14001. Ponadto zmieniono definicję podmiotu, który może zostać zarejestrowany. Zrezygnowano z zasady, ze rejestrowane są poszczególne obiekty. Obecnie możliwe jest rejestrowanie organizacji, która może być częścią obiektu lub też składać się z kilku obiektów. W najbliższym czasie spodziewane są kolejne zmiany, w ramach których Załącznik 1 zostanie poddany aktualizacji ze względu na opublikowanie normy ISO 14001:20044. Rozważana jest również możliwość dopuszczenia do rejestracji organizacji spoza terenu UE.

Obowiązujący obecnie 6. Program Działania na Rzecz Środowiska Unii Europejskiej przyjęty w 2002 r., podkreśla rolę systemu EMAS jako narzędzia, które pomaga organizacjom w przestrzeganiu przepisów ochrony środowiska, a także we wprowadzaniu niezbędnych zmian wzorców produkcji i konsumpcji na bardziej zrównoważone. Jednym z priorytetowych zadań uznano zachęcanie do szerszego korzystania z systemu EMAS, m.in. w celu upowszechniania skłonności do publikowania szczegółowej i niezależnie zweryfikowanej informacji o oddziaływaniu na środowisko.

Rejestracja w systemie EMAS nie zwalnia organizacji z obowiązku przestrzegania przepisów prawa. Przeciwnie - zgodność z prawem jest warunkiem rejestracji. Jego zasadniczym założeniem jest dostrzeżenie i nagradzanie tych organizacji, które dobrowolnie wychodzą poza zakres minimalnej zgodności z przepisami i w sposób stały poprawiają efekty swojej działalności środowiskowej.

Obecnie w rejestrze EMAS znajduje się ok. 3200 organizacji (obejmujących ok. 4200 obiektów). Po chwilowym spadku liczby rejestracji obserwowanym od przełomu lat 2002 i 2003, liczba ta zaczęła znowu wzrastać. Niekwestionowanym liderem są Niemcy, gdzie liczba zarejestrowanych organizacji sięga 1600 (ponad 2000 obiektów).

1.2 Wymagania Rozporządzenia EMAS

Rozporządzanie EMAS składa się z 18 artykułów i 8 załączników. W przeciwieństwie do innych norm dotyczących systemów zarządzania, treść załączników jest wiążąca.

Poniżej przedstawiono krótki przegląd artykułów i załączników do Rozporządzenia EMAS.

Artykuł 1: „System ekozarządzania i audytu oraz jego cele” – artykuł definiuje system EMAS, jego nadrzędne cele i sposoby promowania stałej poprawy w zakresie efektów działalności środowiskowej organizacji.

Artykuł 2: „Definicje” – artykuł wyjaśnia terminy stosowane do celów Rozporządzenia EMAS, np. „polityka środowiskowa”, „efekty działalności środowiskowej”, „ciągłe doskonalenie efektów działalności środowiskowej” etc.

Artykuł 3: „Udział w EMAS” – artykuł stanowi, że program jest otwarty dla każdej organizacji, „która zamierza poprawić efekty działalności środowiskowej” oraz definiuje warunki, na jakich organizacja może być zarejestrowana w systemie EMAS.

Artykuł 4: „System akredytacji” – artykuł przedstawia obowiązki państw członkowskich w zakresie tworzenia i utrzymywania systemu akredytacji niezależnych weryfikatorów, wykonywania czynności weryfikacyjnych w innych państwach członkowskich, jak również obowiązek Komisji w zakresie promowania współpracy państw członkowskich. Akredytacja weryfikatorów środowiskowych i nadzór nad ich działaniami muszą być zgodne z wymaganiami Załącznika V do Rozporządzenia EMAS.

Artykuł 5: „Właściwe organy” - artykuł przedstawia obowiązki państw członkowskich w zakresie wyznaczania właściwego organu, zapewniania jego niezależności i neutralności, posiadania wytycznych dla właściwych organów oraz odpowiedzialności właściwego organu za rejestrację organizacji w systemie EMAS. Przewiduje się również posiedzenia roczne właściwych organów w obecności przedstawiciela Komisji.

Artykuł 6: „Rejestracja organizacji” - artykuł określa warunki rejestracji organizacji w systemie EMAS oraz warunki odmowy, zawieszenia rejestracji lub wykreślenia z rejestru przez właściwy organ.

Artykuł 7: Wykaz zarejestrowanych organizacji i weryfikatorów środowiskowych" -artykuł przedstawia obowiązki organów akredytujących i właściwych organów w zakresie prowadzenia wykazów weryfikatorów środowiskowych i zarejestrowanych organizacji oraz ich aktualizacji. Rejestr weryfikatorów środowiskowych i organizacji zarejestrowanych w systemie EMAS prowadzony jest i podawany do wiadomości publicznej przez Komisję.

Artykuł 8: „Logo” - artykuł określa warunki, w których organizacja posiadająca aktualną rejestrację w systemie, może używać logo EMAS, jak również warunki, gdy nie można korzystać z logo. Bardziej szczegółowy opis logo EMAS przedstawiono w Załączniku IV do Rozporządzenia EMAS.

Artykuł 9: „Związki z normami europejskimi i międzynarodowymi” – artykuł opisuje sposób, w jaki rozpoznaje się zgodność organizacji z normami dotyczącymi zagadnień środowiskowych na podstawie Rozporządzenia EMAS. Uznaje się, że organizacje wdrażające normy europejskie lub międzynarodowe dotyczące zagadnień środowiskowych istotnych w kontekście Rozporządzenia EMAS spełniają odpowiednie wymagania Rozporządzenia EMAS. Odniesienie do uznanych norm i wymagań akredytacyjnych opublikowano w Dzienniku Urzędowym Wspólnot Europejskich.

Artykuł 10: „Związki z innymi aktami prawnymi z zakresu ochrony środowiska we Wspólnocie” – artykuł stanowi, że Rozporządzenie EMAS pozostaje bez uszczerbku dla prawa wspólnotowego lub prawa krajowego lub norm technicznych oraz obowiązków organizacji wynikających z tego prawa oraz norm dotyczących ochrony środowiska. Artykuł ten wskazuje również na obowiązek uwzględniania przez panstwa członkowskie faktu rejestracji w systemie EMAS we wdrażaniu i egzekwowaniu prawa ochrony środowiska tak, by "uniknąć niepotrzebnego powielania wysiłków zarówno organizacji, jak i właściwych organów wykonawczych.

Artykuł 11: „Wspieranie uczestnictwa organizacji, w szczególności małych i średnich przedsiębiorstw” – artykuł określa obowiązki państw członkowskich w zakresie wspierania uczestnictwa w systemie EMAS oraz sposobu, w jaki należy to robić. Inny istotny warunek, tego artykułu dotyczy uwzględniania rejestracji w systemie EMAS przy ustalaniu kryteriów w zakresie strategii zamówień publicznych Komisji oraz innych instytucji wspólnotowych. Jest to jednoznaczny sygnał dla władz państwowych, że należy wprowadzić bardziej „przyjazne dla środowiska” procedury zamówień publicznych.

Artykuł 12: „Informacja” - artykuł określa obowiązki państw członkowskich, mające na celu zapewnienie uzyskania przez organizacje i opinię publiczną informacji na temat treści, celów i podstawowych elementów składowych systemu EMAS. Za promocję systemu EMAS na szczeblu Wspólnoty odpowiada Komisja.

Artykuł 13: „Naruszenia” – artykuł określa obowiązek państw członkowskich w zakresie podjęcia właściwych środków prawnych i administracyjnych w przypadku nieprzestrzegania postanowień Rozporządzenia EMAS.

Artykuł 14: „Komitet” – artykuł określa przewidywane wsparcie dla Komisji Europejskiej ze strony Komitetu zgodnie z artykułem 14 Rozporządzenia EMAS (organu doradczego).

Artykuł 15: „Przegląd” – określa wymagania wobec Komisji w zakresie weryfikacji Rozporządzenia EMAS nie później niż pięć lat po jego wejściu w życie, przyjęcie Załączników do Rozporządzenia przez Komisję (z wyjątkiem Załącznika V do Rozporządzenia EMAS) oraz przeprowadzenia oceny wykorzystania, uznawania i interpretacji logo EMAS przez Komisję we współpracy z państwami członkowskimi.

Artykuł 16: „Koszty i opłaty” – daje państwom członkowskim prawo ustanowienia systemu opłat na pokrycie kosztów rejestracji, akredytacji i innych czynności z tym związanych.

Artykuł 17: „Uchylenie Rozporządzenia (EWG) Nr 1836/93” – artykuł stanowi, że Rozporządzenie (EWG) Nr 1836/93 zostaje uchylone od daty wejścia w życie znowelizowanego Rozporządzenia EMAS. Artykuł ten przedstawia również warunki pozostających w mocy krajowych systemów akredytacji oraz właściwych organów oraz możliwość kontynuowania działalności przez weryfikatorów oraz zarejestrowane obiekty pozostające w rejestrze EMAS. Dotyczy to jedynie tych państw członkowskich, które przyjęły i wdrożyły stare Rozporządzanie EMAS 1836/93.

Artykuł 18: „Wejście w życie” – w artykule stwierdza się, że Rozporządzenie EMAS weszło w życie trzeciego dnia po jego opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym Wspólnot Europejskich. Poniżej przedstawiono listę załączników do Rozporządzenia EMAS:

• Załącznik I:
  • A.Wymagania dotyczące systemu zarządzania środowiskowego
  • B.Kwestie kierowane przez organizacje wdrażające EMAS
• Załącznik II: Wymagania dotyczące wewnętrznego audytu środowiskowego
• Załącznik III: Deklaracja środowiskowa
• Załącznik IV: Logo
• Załącznik V: Akredytacja, nadzór i funkcje weryfikatorów środowiskowych
• Załącznik VI: Aspekty środowiskowe
• Załącznik VII: Przegląd środowiskowy
• Załącznik VIII: Informacje do celów rejestracji

Komisja Europejska wydała również osiem dokumentów zawierających wytyczne dotyczące wybranych elementów systemu EMAS. Należą do nich:

Pierwsze trzy z wymienionych dokumentów mają charakter wiążących wytycznych. Natomiast pozostałe mają charakter zaleceń stanowiących wskazówki interpretacyjne, które winny być stosowane, jeżeli to możliwe.

Wymagania Rozporządzenia EMAS dotyczą państw członkowskich UE oraz organizacji. W zakresie dotyczącym państw członkowskich wymagania są wiążące, natomiast stosowanie wymagań przez organizacje jest dobrowolne. Państwa członkowskie są zobowiązane do stworzenia infrastruktury administracyjnej, w skład której wchodzą:

• właściwy organ – odpowiedzialny za proces rejestracji i prowadzenie wykazów zarejestrowanych organizacji i akredytowanych weryfikatorów,
• organ akredytujący – odpowiedzialny za akredytacje weryfikatorów i nadzór nad ich działalnością,
• akredytowani weryfikatorzy – instytucje, bądź osoby indywidualne, odpowiedzialne za weryfikację systemów zarządzania środowiskowego i zatwierdzanie deklaracji środowiskowych.

Natomiast organizacje chcące uzyskać rejestrację w systemie EMAS muszą spełniać następujące wymagania Rozporządzenia EMAS:

• przeprowadzić przegląd środowiskowy, biorąc pod uwagę wszystkie aspekty środowiskowe swoich działań, wyrobów i usług, metody ich oceny, wymagania prawne i inne oraz istniejące praktyki i procedury zarządzania środowiskowego,
• uwzględniając wyniki przeglądu wdrożyć efektywny system zarządzania środowiskowego, ukierunkowany na osiąganie założeń polityki środowiskowej, zdefiniowanej przez kierownictwo najwyższego szczebla,
• przeprowadzić wewnętrzny audyt środowiskowy oceniający w szczególności istniejący system zarządzania środowiskowego oraz zgodność z polityką i programem organizacji, jak również zgodność z wymaganiami prawnymi i innymi dotyczącymi ochrony środowiska,
• sporządzić deklarację środowiskową, opisującą SZŚ oraz efekty działalności środowiskowej.

Przegląd środowiskowy, system zarządzania środowiskowego oraz procedura audytu są poddawane ocenie akredytowanego weryfikatora EMAS. Pozytywna ocena weryfikatora skutkuje zatwierdzeniem deklaracji środowiskowej, która wraz z odpowiednim wnioskiem jest następnie przesyłana do tzw. właściwego organu, który dokonuje rejestracji i podaje ten fakt do publicznej wiadomości. Zarejestrowane organizacje uzyskują prawo do stosowania logo EMAS, które powinno się znaleźć m.in. na publicznie dostępnej deklaracji środowiskowej. Zasady stosowania logo opisano w lekcji 8.